有关“二孩”生育权的反思

中国“独生子女”政策为主导的计划生育政策已施行30余年，其在人口总量方面的控制成效，举世瞩目；其所导致的“负面”社会经济影响正逐步积聚和显现，引起各界关注。诚如《世界人口行动计划》（联合国，1974）所指“凡是实行人口政策或方案的国家，均应有系统地定期评价其政策的效率，以便使它有所改进”。

综观近年来各界有关现行生育政策调整与否、如何调整的研究，依据关注人口问题的层面、时效性等差异，大致可分为四类观点: 第一种是保持现行生育政策不变，即稳定低生育水平，为国家计生委等官方所主导；第二种是渐变观点，即“二孩”生育政策（一对夫妇准许生育二个孩子）的软着陆、缓着陆等方案，为人口统计学者所推荐；第三种是紧缩政策，即主张实行更为严格“一胎化”，以中国社会科学院马克思主义研究院院长程恩富为代表；第四种是突变观点，即“放开二胎刻不容缓”，以中国人民大学校长纪宝成为代表。总体上看，各界大都不看好鼓励多生育的政策建议，分歧主要集中在公民“二孩”生育权的干预上。

尽管目前尚看不到现行生育政策有调整的“迹象”，但多年来有关“二孩”生育政策调整与否、如何调整的纷争和相互对立的研究结果，不断见诸报端或研究报告。笔者认为，从公民平等享有“二孩”生育权的权利入手，结合“稳定低生育水平”的模糊要求，全面尊重公民的“二孩”生育权，或可缩小生育政策调整期待或纷争。

一、生育权的法律制约

孩子的生育，是具有生殖能力的男人与女人性活动的结果。它既是婚姻、家庭生活的重要内容，也是影响人口和社会系统存续、发展的社会活动。在现代文明社会中，生育权是公民繁衍后代的权利，是一项基本人权，与生命权一样，受到国际人权公约保护。其内容应包括：生育权利与不生育权利，生育的数量、生育时间等抉择权，自然也包含“二孩”生育权。

与公民享有其他社会经济权利的结果不同，公民行使生育权的结果是诞生活生生的人，自脱离母体起就享有基本人权，其存活和未来发展受到国际公约、法律等保护。故公民行使生育权的行为，在社会层面上具有持续性的“外部效应”。 因而，在促进社会公共利益、提高家庭生育数量选择的理性等社会公共决策的要求下，政府对公民生育权的国家干预是必要的。诚如世界生育权研究专家卡塔琳娜·托马瑟夫斯基在《人口政策中的人权问题》中指出：“政府为影响人们的生育行为而进行的干预并不一定都是与人权标准相违背的。在设计父母以及未来的父母的生育行为时，政府可以限制个人的自由以保护他人，尤其是儿童的权利与整个国家的福利相平衡：如果高生育率会对整个社会产生有害作用，或者父母的生育行为会对其子女产生不良影响，那么政府就有权干涉”。

在现代法制社会中，国家对公民基本人权的干预、保护等，一般是以法律、法规的形式确定下来。《中华人民共和国宪法》第33条规定 “国家尊重和保障人权”；《中华人民共和国人口与计划生育法》第17条规定“公民有生育的权利”，“鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女 ”。“公民也有实行计划生育的义务，夫妇双方在实行计划生育中负有共同的责任”。一些省、直辖市的地方计划生育法规设定公民“禁止生育行为”、 以及准许生育“二孩”的法定条件、时间间隔等。这样看来，中国公民的生育权，属于夫妻身份权范畴，只能基于丈夫和妻子的特定身份在合法婚姻关系中产生。否则，将被视为非法或违法。

二  与“二孩”生育权相关的平等权

“公民在法律面前一律平等”是现代社会法制的一条普适准则，而“例外原则”是法律实践过程中的一种惯用手法。通常因适用“例外”条款是极少数的对象，故“例外原则”并不破坏公民之间享有权利和履行义务的平等性、公平性。

单从现有的计划生育相关法律条文上看，它要求公民“晚婚晚育、提倡一对夫妇生育一个孩子”等，其对公民生育权的制约是“普适的”，准许公民生育“二孩”在法律实践上是“例外的”。然而，这种“例外”适用的对象，具有确定的主观性前置条件（如城镇户籍与农村户籍居民的差别对待，再如生育二孩子的条件与职业、出生等直接相关1），且所包含的对象规模庞大。因而，它意味着户籍、出生等外在条件制约着部分公民行使“二孩”生育权。 “二孩” 生育权的“歧视性”条款以法律条文形式确定，是公民其他合法民事权利制约中是看不到的。可见，“二孩”生育权有关的计划生育法律、法规，一定程度上违背了法制精神的基本准则。

基于计划生育法律、法规，一个已出生的中国小孩，可标记为“独生子女”、政策内“二孩”、政策外“二孩”或“超生人口”。从人口规模和分布上看，“二孩”或超生人口数以千万计，遍布全国，是一个规模十分庞大的群体或阶层；“二孩”、“超生人口”与“独生子女”，在行使生育权过程中的“差别对待”， 以及赋予“独生子女”在其他社会经济权利方面的优先权利，也同样不符合了法律面前人人平等的文明社会基本准则。这一点违背了《宪法》关于公民平等权的相关规定和《公民权利和政治权利国际公约》（1998年10月中国政府签署）第24条1规定，即“每一儿童应有权享受家庭、社会和国家为其未成年地位给予的必要保护措施，不因种族、肤色、性别、语言、宗教、国籍或社会出身、财产或出生而受任何歧视”。

一般而言，以法律、法规形式对全体公民行使某一项权利的制约，理应不容一般公众的“挑衅”和“违犯”。然而，近30年来计划生育的法律执行效果上看，违反法律、法规的“超生”群体庞大；单从因“超生”而违法的人群素质上看，他们并非是道德品质恶劣的“刁民”或“唯利是图”，或存在心理缺陷之辈。同时，因执行计划生育法律、法规引起局部干群关系紧张、冲突和计生事件时有发生。基于计划生育法，我们确立了数以千万计家庭的“违法”记录，社会也为此付出了极大的成本。故在笔者看来，在中国这样一个“强国家－弱社会”的社会治理结构框架下，如何合理地干预公民行使生育权，并恰当地尊重公民的平等权，不受“法定歧视”的权利，值得立法者或决策机构反思。

三、稳定低生育水平的一点“疑惑”
  
人口学常识和计划生育实践经验表明：生育率调控是控制人口总量或优化人口年龄构成等最为有效的手段，是缓解人口总量问题或年龄构成问题最为直接的途径。因而，在“稳定低生育水平”的要求下，未来很长一段时期内，“控制人口总量”与“优化人口结构”是并重的人口调控目标。比较人口预测过程可揭示，与始终保持更替水平相比，低生育水平的幅度（指偏离更替水平的幅度）和持续时间将决定“控制人口总量和优化人口年龄构成”的双重效用及其时序性分布。

国内外权威人口预测结果均揭示：在21世纪前半叶，中国人口的年龄结构势必将进一步老化，人口总量仍将保持在10亿以上。这预示着在这一时期内人口资源环境压力、劳动就业压力等人口总量问题与人口老化问题交织在一起，人口问题呈现多维度性和动态变化，更加纷繁复杂。换言之，过分依赖严格限制生育的人口政策来缓解或克服人口问题，其社会或家庭层面付出的代价或许过大。

一方面由于生育率变动而引起人口总量、年龄构成总是呈联动变化，相互制约，且具有严重的滞后性，进而，难以客观地综合评估控制生育率在“控制人口总量、优化人口结构”两方面所取得的总和影响；另一方面由于“适度人口”理论的模糊性，尚无法仅仅依据人口变量的分时序变化，客观地揭示系统人口变化过程中“人口总量控制”与“人口年龄构成优化”的最佳结合点或均衡点。故人口学者们无法从人口学理论上揭示最优总和生育率水平或适度生育率水平；包括人口学家在内的经济社会学者们尚无法客观全面地评估政策生育率水平的合理性、科学性，也致使“稳定低生育水平”战略方针中没有正面回答“低生育水平应稳定在何种水平、持续多长时间”这样一个基本问题。

比较人口预测结果还揭示，自上世纪90年代以来持续的低生育率，是21世纪前半叶人口老化加剧的直接原因；与生育水平保持在1.8相比，若将生育率水平控制在政策水平（总和生育率1.5以下），虽能在控制人口总量方面取得更大的成效，但其引起的年龄结构方面的负面影响则更为突出，潜在的人口老化水平峰值更高、代际间抚养比水平更加不平衡。而从人口自身的可持续发展上看，低于更替水平的生育率是不可持续的，低生育率并非是越低越好。因而，在有理由相信，现行生育政策影响下形成的生育率格局，未必是最有利于社会发展的生育水平；其对公民二孩生育权的强制性干预，也未必是最佳的策略。

四 尊重公民“二孩”生育权的两点反思

通过行政和法律形式对公民生育权的强制干预，可在一定时期内稳定低生育水平，这一点已取得广泛共识。至于期望达到何种水平的低生育程度，持续多长时间，官方和学界通常是“避而不谈”。这或可解读为在控制人口总量的大前提下，能将总和生育率降至多少是多少，而“总和生育率保持在1.8左右”是一种控制期望达到的目标。

结合总和生育率的人口学内涵和生育政策执行的最极端可能，考虑到约15%左右夫妻终身不育或无生育意愿家庭的客观存在，其他所有夫妻（指有生育能力且有生育意愿），若其一生严格执行“独生子女”政策，则社会平均总和生育率应在1.0以下；而在排除大面积出现“三孩”或“四孩”的超生现象发生可能性之后，若只生育二个孩子，则社会平均生育率也将保持在1.8以下。可见，放弃对公民“二孩”生育权的干预，对社会人口发展情况的影响未必是负面的。故尊重公民的二孩生育权，与“稳定低生育水平”模糊战略要求之间并不矛盾。

文献研究还表明，自中国生育率水平在20世纪90年代降至更替水平以来，真实的生育率水平一直是个“谜团”，分布区间为1.22~2.3，而政策生育水平在1.5左右，官方界定的总和生育率水平保持在1.8左右。与之对应，同期实行 “二孩晚育加间隔”试点地区（山西翼城县、甘肃酒泉、河北承德等）的总和生育率，与其他非试点地区总和生育率水平无太大差异，也远低于政策生育率和世代更替水平。这意味着，若全面放开“二孩”权，并且有效地控制“多孩”的出生，中国人口系统不必然会导致总和生育率的快速上升，或长时间维持在高水平之上。故在一些学者看来，完全尊重公民二孩生育权，仍能满足当代中国人口“控制人口总量、优化人口年龄结构”的宏观要求。同时，赋予公民平等地享有二孩生育权，能够缓解一些家庭对孩子性别的特别期待，一定程度上有效地缓解出生人口性别比偏高的人口困境。

在当今这样一个思想和生活多元化的时代，一些家庭或夫妻要求“儿女双全”，并非是什么过分的要求；作为家庭中的第一个孩子（指第一个独生子女），需要一个弟弟或妹妹，也完全符合基本伦理道德和正常的情感需求。这样看来，尊重公民的“二孩”生育权，可以满足那些希望生育两个孩子的家庭（主指在现行生育政策制约下无生育二孩资格）愿望，进而有利于提高公民的社会满意度、幸福感。在法制层面上充分尊重公民的“二孩”生育权，既有助于尊重“人人平等”的法制精神，也符合“以人为本”和谐社会发展的要求。

参考文献（略）

来源：天睿网 作者：钱明亮