《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的讲话

                                   黄松有在公布最高院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的讲话
各位记者、各位朋友：
    最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称为《解释》），已于2005年3月29日由最高人民法院审判委员会第1346次会议讨论通过，并于今天公布。《解释》将于2005年9月1日起施行。现在，我就《解释》制定的背景、过程、主要内容和意义等问题，向各位作简要的介绍和说明。
    一、《解释》制定的背景和过程
    作为国民经济的基础性产业，农业的发展对我国经济社会的全面、协调、可持续发展具有重要意义。农村社会的稳定事关全社会的稳定大局，对农业的健康发展至关重要，而农业和农村问题的关键和实质就是农民问题。“三农”问题历来是党和国家全部工作的重中之重。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，是党和国家农村政策的基石，是充分发挥亿万农民的积极性、促进农村经济发展和农村社会稳定的根本保证。解决好农民问题，最重要的就是维护好农民的土地承包经营权。作为广大农民安身立命的根本，土地承包经营权是农村生产关系的重要组成部分，是农民群众受到宪法保障的基本人权。土地承包关系是否稳定直接关系到广大农民的切身利益，也是构建社会主义和谐社会的重要因素之一。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,进一步提出完善农村土地制度，并将其作为深化农村改革的一项重要任务。近几年来，“三农”问题已经成为全社会普遍关注的焦点和热点，中央对此极为重视，并相继出台了《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年中央1号文件）以及《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（2005年中央1号文件）。
    土地承包关系的长期稳定需要法律制度的保障。2002年8月29日，九届全国人大常委会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称为《农村土地承包法》），将改革开放以来形成的一系列有关农村土地承包工作的方针、政策上升为法律，它对于保护广大农民的土地承包经营权、维护农村土地承包关系的长期稳定，具有重要意义，并为农村经济的长远发展和农村社会的稳定奠定了法律基础。全国人大常委会对该法的贯彻落实十分重视，组织了专项执法检查。目前，违反法律、违背政策、随意侵犯农民土地承包权益的现象在许多地方都不同程度地存在着，有些甚至还演化成为不稳定因素。与此相适应，涉及农村土地承包的纠纷案件和涉农信访呈现出不断增加的态势。2003年11月4日，全国人大常委会执法检查组第二次全体会议一致认为，国务院有关部门及最高人民法院应在职权范围内尽快建立健全与《农村土地承包法》相配套的法律规范体系。2004年1月2日，全国人大常委会办公厅以常办秘字〖2004〗2号文发出《关于转请最高人民法院落实农村土地承包法执法检查报告改进执法工作的通知》，明确提出“对审判土地承包纠纷案件适用法律反映出的一些问题，最高人民法院应尽快作出司法解释”。
    为积极应对涉及农村土地承包纠纷案件出现的新情况，贯彻落实《农村土地承包法》，依法保护农民土地承包经营权、促进农业生产发展、维护农村社会稳定，也为了给人民法院处理相关纠纷案件提供更具操作性的司法解释的依据，最高人民法院于2003年初开始了《解释》的起草工作。经过近两年的大量调研和分析论证，终于形成了最终的稿子，并经最高人民法院审判委员会讨论通过。
    从《解释》的整个制定过程看，我们除了在四川、安徽、江苏、浙江、山东、湖南、广西、重庆等地进行实地调研外，还对北京、广东、河南、上海、陕西、河北、辽宁、吉林、内蒙古等地报送的综合书面材料进行了研究。以上17个省、自治区、直辖市的情况，在全国是具有相当广泛的代表性的。我们还多次与全国人大法工委、全国人大农业与农村委员会、中央农村工作领导小组办公室、中共中央研究室、国务院法制办、国务院研究室、农业部、国土资源部、水利部、国家林业局、公安部、教育部、国家人口与计划生育委员会以及全国妇联、解放军军事法院等部门和单位进行工作联系和沟通，听取他们的意见。以上部门对许多重大问题的意见建议，在《解释》中都有一定程度的体现。为增加《解释》制定工作透明度，也为了在最广泛的范围内听取社会各界，特别是广大农民群众的意见和呼声，我院于2003年12月31日将《解释》征求意见稿在人民日报、法制日报、人民法院报、中国农民报以及人民网、中国普法网、中国法院网、中国农业信息网等媒体同时公布，公开征求意见。经过几十次认真、慎重的分析论证，形成了最终的稿子。对社会各界和相关部门的大力支持，我代表最高人民法院，在此一并表示感谢。
    二、《解释》的主要内容
    《解释》的内容分为五个部分：第一部分（第一条至第四条）是对受理与诉讼主体资格的规定；第二部分（第五条至第十八条）是对家庭承包纠纷处理的规定；第三部分（第十九条至第二十一条）是对其他方式承包纠纷处理的规定；第四部分（第二十二条至第二十五条）是对承包地征收补偿费用分配及土地承包经营权继承纠纷处理的规定；第五部分（第二十六条至第二十七条）规定了注重调解和《解释》的施行与适用的问题。
    （一）关于人民法院受理农村土地承包纠纷的范围
    《解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包纠纷民事案件，人民法院应当受理：（一）农村土地承包合同纠纷；（二）土地承包经营权侵权纠纷；（三）土地承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用的分配纠纷；（五）土地承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。根据这一规定，《解释》调整的农村土地承包纠纷，包括权利人依法取得土地承包经营权之后产生的合同、侵权、继承以及承包地征收补偿费用分配等纠纷。从另一个角度讲，这也是人民法院应当作为民事案件受理的农村土地承包纠纷的范围。当事人为《解释》第一条所列纠纷产生争议，向人民法院提起民事诉讼的，人民法院应当依法受理。
    至于那些尚未取得而要求取得土地承包经营权的纠纷，因《农村土地承包法》规定的集体经济组织成员享有的“平等的承包土地的权利”，在未取得之前，还不具有民事纠纷的可诉性。集体经济组织成员因未取得土地承包经营权而要求取得该权利的，应当向集体经济组织和指导该集体经济组织的相关行政机关提出，而不能作为民事诉讼提出。基于这一认识，《解释》第一条第二款规定：集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。
    用于分配的土地补偿费数额，事关集体经济的发展，属于村民自治权行使范畴，所以此类争议不属于民事诉讼范畴。基于此，《解释》第一条第三款规定，集体经济组织成员对此提起民事诉讼的，人民法院不予受理。
    （二）关于涉及违法收回、调整或者弃耕撂荒承包地纠纷的处理
    《解释》第六条从土地承包经营权的物权属性出发，根据《民法通则》、《合同法》、《农村土地承包法》的相关规定，结合物权请求权理论，规定：发包方已将违法收回、调整的承包地或者承包方弃耕撂荒的承包地另行发包给他人，承包方以发包方与他人为共同被告，请求确认发包方与他人订立的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。鉴于发包方因违法收回、调整承包地的情形与承包方弃耕、撂荒承包地后，发包方就被弃耕、撂荒的承包地与他人另行建立承发包关系的不同，《解释》第六条第一款第（二）项后段规定，属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，人民法院不予支持。
    另一方面，为在司法审判中做到土地承包经营权人利益与他人利益之间的合理平衡，避免权利行使对既存社会关系无成本的“破坏”，依法保护他人的合法权益，《解释》第六条第二款对他人利益的保护也专门作了规定。
    （三）关于承包地征收补偿费用分配纠纷的处理
    根据《土地管理法》及其实施条例的规定，结合土地征收补偿费用的不同性质，《解释》第二十二条至第二十四条对承包地征收补偿费用分配纠纷的处理作出了规定。按照这些条款的规定：承包地被依法征收的承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗补偿费用的，应予支持；放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持，但需要统一安置的承包方，请求发包方给付安置补助费的，不予支持；农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费，征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。考虑到今后一段时间内，我国土地补偿费分配制度将面临调整，为使《解释》的规定能够与日后新出台的相关规范性文件衔接，《解释》第二十四条第一款后段规定，已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。
    三、《解释》出台的意义
    人民法院作为国家的审判机关，充分发挥审判职能，通过涉农案件的审判为推动农业发展、维护农村稳定、促进农民增收提供司法保障，对“三农”问题的解决具有重要意义。《解释》的公布，对依法保护广大农民依法享有的土地承包权益，正确规范人民法院审理相关纠纷案件的司法实践，具有十分重要的意义。同时也是人民法院积极参与“三农”问题解决的重要体现。具体来说，《解释》的出台具有以下几个方面的意义：
    （一）是人民法院坚持“三个代表”重要思想和科学发展观的具体体现，是落实司法为民工作要求、切实提升司法审判能力的重要步骤。党成立的八十多年，是党代表中国先进生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代表中国最广大人民的根本利益的历程，是始终保持党的先进性的历程。我国有九亿农民，在全面建设小康社会的进程中，如何切实保护农民的合法权益是摆在全社会面前的重大课题。家庭承包是我国农村政策的基石，对维护社会稳定及实现农村的社会保障功能具有极其重要的地位。在目前我国农业生产力发展水平仍然较低的情况下，维护农民的土地承包经营权是必然的选择，也是我国经济发展和巨大人口压力的基础性选择。因此，维护好农民的土地承包经营权也是代表其根本利益和充分实现其根本利益的题中应有之意。要树立和落实科学发展观，首先要全面准确地把握其深刻内涵和基本要求，即坚持以人为本，达到经济社会的全面、协调和可持续发展。只有坚持以人为本，才能让发展的成果惠及全体人民，而统筹城乡发展、促进人与自然的和谐则是坚持以人为本的基础。只有为农民土地承包经营权提供切实的保障，才能使农民真正地热爱土地、专心于农业生产，才能真正实现全面、协调、可持续发展和以人为本。人民法院司法审判权为民所授，理应为民所用。在运用司法审判权的时候也必须做到情为民所系、利为民所谋。《解释》的制定正是以此为出发点和指导思想，把依法保护农民土地承包经营权益作为最重要的宗旨和目的。面对纷至沓来的农村土地承包纠纷，妥善处理相关案件是人民法院不容推卸的使命。肖扬院长提出人民法院应着力提高的四项司法能力中就包含了加强司法审判能力。《解释》出台本身就是提升人民法院自身司法审判能力的重要举措。
    （二）对于加强农民土地承包经营权的司法保护，具有重要意义。广大农民通过家庭承包的形式取得的土地承包经营权是受到宪法和法律保护的权利。以民事司法的保护方法对受到侵害的土地承包经营权人提供救济，是人民法院司法审判职能的重要方面。近年来，最高人民法院不断加强对农民土地承包权益的司法保护力度，在1999年公布实施了《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》。《解释》的出台，在既有司法解释的基础上，在《农村土地承包法》规定的框架内，着重从土地承包经营权的权利属性出发，对各种侵犯土地承包经营权行为作出梳理，从民事责任的角度对土地承包经营权人的利益提供了更为全面和准确的保护。这对提升全社会尊重和保障农民权益的意识，必将起到积极的促进作用。
    （三）为人民法院依法及时处理好涉及农村土地承包纠纷案件提供了更具操作性的规范依据。在《农村土地承包法》出台之前，人民法院审理涉及农村土地承包纠纷案件时，一般适用的是《民法通则》、《合同法》等基本的民事法律。与普通的民事争议相比较，农村土地承包纠纷具有其特殊性，而前述法律在对这种特殊性的规范层面，存在操作依据上的缺失。《农村土地承包法》虽是针对农村土地承包所作的专门立法，但在处理纷繁复杂而又形式各异的纠纷案件时，有些规定也过于原则。正是为了切实贯彻落实该法的精神，填充法律规定本身与现实情况的真空地带，《解释》结合相关法律规定所定的各个条文，均具有较强的针对性和适用价值。因此，《解释》的出台不仅为农民维权提供了更加具体和有力的法律武器，而且有利于切实贯彻《农村土地承包法》，维护国家法制的统一。
    （四）《解释》对农地法学领域中若干重大理论问题进行了有益和积极的探索，必将推动相关理论的深入研究并为立法工作提供有价值的实践经验。众所周知，农村集体经济组织成员资格的确定、农户诉权行使方式、民法规则在农村土地承包纠纷处理中的运用、农地征收补偿费用的补偿对象、补偿费用分配纠纷的性质等问题是农地法学领域中的难点问题。这些问题得不到解决，绝大多数矛盾激烈的纠纷案件就很难得到有效率的处理。经过大量细致的调研和反复分析论证，《解释》在现行法律规定的框架内，以民事纠纷和民事诉讼的本质特征为基础，合理运用民法基本原则，从集体土地所有权与土地承包经营权的不同性质以及相互关系出发，对前述问题作出了回答。
    由于农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定，我院已经根据《立法法》第四十三条规定，就农村集体经济组织成员资格问题建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。但在整个调研论证过程中形成的成果，必将为立法机关提供有益的参考。
    《解释》在实践运用中还可能遇到一些新的问题，但应当说《解释》的探索是有价值的。这种探索一定会对促进相关理论的深入研究和将来的法律制定工作提供宝贵的实践经验。