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2月28日，历时三年，跨越两届，社会各界广泛建言的《食品安全法》终于出台，该法共十章104条，今年6月1日起施行，届时《食品卫生法》同时废止。
这部新法能有效预防重大食品安全事故的发生么?本报记者采访了参与该法制定过程的几位专家。
由“卫生”到“安全”:不只是监管理念的转变
按照通常的立法程序，一般的法律案经三次审议后就会通过，但《食品安全法》草案三审过后，反复打磨，立法的审慎和精细超乎寻常。全国人大常委会法工委行政法室主任李援接受记者采访时表示，“这与我国的食品安全现状直接相关。”1995年10月30日施行的《食品卫生法》，对保障食品安全发挥了重要作用，但是由于食品检验不够规范、责任不够明确，以及食品监管方面存在空白等问题，食品安全事件接二连三地发生。“尤其是在三次审议之前，‘三鹿奶粉’事件暴露的食品添加剂等问题，如何解决，都需要法律反复推敲，如今出台的法律都作出了回应”。
李援说，该法从“卫生”到“安全”，不只是两个字的改变，更是监管观念上的转变，即从注重食品干净、卫生，对食品安全监管的外在为主，转变为深入到食品生产经营的内部进行监管，这个转变的目的就是要解决食品生产经营等环节存在的安全隐患。
记者从全国人大常委会法工委了解到，为打磨好这部法律，该法自2007年12月十届全国人大常委会第三十一次会议初审后，法律委员会、全国人大教科文卫委员会先后召开了9次会议，对《食品安全法》草案进行审议;常委会组织了13次《食品安全法》调研活动;全国人大常委会曾向31个省、自治区、直辖市以及27个省会市;18个较大的市;28个国家部委;6个社会团体;16个高等院校和法学研究所等单位征求意见。2008年4月20日至5月20日，草案全文公布，并向社会征求意见，一个月的时间，收到意见11327件。2008年8月、10月，2009年2月，分别经过二审、三审、四审后得以通过，可以说各界踊跃参与，共同制定了这部法律。
分段监管全程监控:锁定责任不留真空
对食品安全的监管机制，人们笑称，“五龙治水，等于无龙治水”。为何该法律最终仍确定几个部门分段监管的模式?
李援表示，监管机制是本法立法的难点和重点。监管机制到底什么样的好，一个部门单独管，按环节管，还是按产品管，世界各国都不相同，比如瑞典全国就设一个机构———食品安全管理局，美国基本按品种来管。
“我国的监管模式原来是食品卫生部门一家负责，但是由于食品生产的链条比较长，从农田到餐桌，一个部门管力不从心，所以形成了多部门管理的监管体制，但多部门管理易出现管理空白等问题。”李援说，为了解决这个问题，《食品安全法》重新明确了各个部门的监管职责，确立了分段监管体制，主要是卫生、农业、质检、工商和食药监各司其职，分别负责对食品安全风险的评估、食品标准的制定，对初期农产品，对食品生产环节、食品流通环节和餐饮服务方面的监管，即从原料到产品、从生产到流通、餐饮的全程监管。在此基础上，设立国务院食品安全委员会，加强对各个监管部门监管工作的协调和指导。对此，全国人大常委会委员温孚江、辜胜阻表示，这应该是一个刚性机构，真正发挥协调、组织、惩治、监督等职能作用。在全程监管分段实施的过程中，最重要的是要锁定责任，实现无缝对接，纵向要到底，横向要有边，不能留任何真空，实现无缝对接。
李援指着第一百零三条特别提醒说，每个国家的食品监管体制都不是一成不变的，“所以，在附则中我们也留了个口子———国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整”。
食品添加剂:没有必要不得添加
“三鹿奶粉”事件的发生，暴露了在食品中添加非法物质与滥用食品添加剂是危害食品安全的重要源头，《食品安全法》着重加强了对食品添加剂的监管，第四十五条规定食品添加剂只有经过风险评估证明安全可靠，且技术上是确有必要的，方可列入允许使用的范围。
对此，全国人大常委会法工委行政法室处长黄薇分析说，这里特别强调了两点:一是食品添加剂目录是卫生部门组织专家制定的，依据风险评估证明确实是安全的，才能加入到食品中;二是强调技术必要性。也就是说添加剂应对食品的质量、营养等的改善是必要的。如果没必要，比如面粉增白剂，加与不加都不影响面粉类食品的正常食用，所以卫生部门已从添加剂的目录中将其删除了。
黄薇还透露，食品卫生、质量标准不统一的问题也将终结，我国将统一制定一套食品安全国家标准。
保健食品:法律规定“硬杠杠”
“《食品安全法》的亮点之一是将保健食品纳入调整范围。”李援说，原来草案并没有对此作出专门规定，认为它可以和普通食品采取同样的监管方式进行监管。在审议草案时，常委会与会人员比较集中地提出，保健食品目前已经发展成为相当规模的产业，产值已达亿万，同时存在不少问题。部分企业擅自生产保健食品，有的产品进行虚假宣传，夸大功能、误导公众，给食品安全埋下了隐患。
“《食品安全法》吸收了各方意见，明确规定，国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。”黄薇解释说，目前对保健食品的监管部门是由食药监部门负责，与普通食品相比，保健食品多了一道审批程序，它的说明书和产品必须经过事先审批才能投入生产。第五十一条给保健食品设定了必须遵守的“硬杠杠”:不得对人体产生急性、亚急性或者慢性危害，其标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，内容必须真实，应当载明适宜人群、不适宜人群，功效成分或者标志性成分及其含量等;产品的功能和成分必须与标签、说明书相一致。
明星代言问题食品:要承担连带责任
今后，社会名人、明星代言广告要格外小心，否则可能会被法律“雷倒”。
据黄薇介绍，社会名人、明星代言会使广告的效应叠加，增加消费者对产品的信任度，因明星代言引发的食品安全问题，《食品安全法》也高度关注，第五十四条规定食品安全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会不得以广告或者其他形式向消费者推荐食品;第五十五条规定，社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任，“不能像现在这样不负责任，心安理得地收下巨额的广告收入”。
全国人大常委会委员王建民建议，有关部门在这部法律公布后，对食品广告进行一次系统的整顿。
消费者遭受损害:生产经营者得先赔
企业生产、销售不符合食品安全标准的食品，给消费者造成损失的时候，往往要受到行政处罚、刑事处罚，还要承担民事赔偿。当这三种责任企业都要承担的时候，消费者的索赔还能实现么?
黄薇表示，《食品安全法》规定，非法企业“应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任”。也就是说，在发生食品安全事故的时候，非法生产、销售的企业首先要先承担民事责任，使受害的消费者优先得到赔偿。对于企业生产或销售不符合食品安全标准的食品，不管其行为是否对消费者造成了损害，消费者除了要求一般性的赔偿外，还可以要求其支付价款10倍的赔偿金，这种惩罚性的赔偿责任也是该法的一个亮点。
黄薇表示，法条对企业还设立了一个资格处罚，被吊销许可证的单位，其直接负责的主管人员五年内不得从事食品生产经营管理工作。
问题食品:必须被召回和下架
食品行业最需要“良心”，食品生产经营者必须承担起保证食品安全的社会责任。
说到这儿，李援解释说，《食品安全法》明确规定了国家对食品生产经营实行许可制度，今后卫生部门不负责发放食品卫生许可证，《食品安全法》实施后，生产企业要到质检部门申领生产许可证;经营企业要到工商部门申领食品流通许可证;从事餐饮业的要到食药监部门申领许可证，也就是一项许可变为了三项许可。该法同时要求生产经营者建立索票索证制度。食品生产者采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品要履行查证、查验的职责，食品经营者采购食品，应查验供货者的许可证，建立并执行进货查验记录制度、出厂检验记录制度、台账制度，把住食品的供货进货关。
如果发现市场上流通不安全的食品怎么办?李援说，《食品安全法》确立了“食品召回和停止经营制度”。食品生产者有责任立即停止生产，召回已经上市的食品。食品经营者要停止经营，马上作下架处理，通知相关生产者和消费者停止食用，如果生产经营者没有履行上述法律规定的召回和停止经营的制度，作为监管部门有责任责令停止经营和召回。
“食品安全没有零风险，不是立了法了，食品就自然而然地安全了。如果《食品安全法》能切实落到实处，可以有效地预防和控制食品安全事故的发生。”李援充满信心地说。
来源:检察日报 庄永廉
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